今日話題：我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的轉(zhuǎn)變之路

　　在我國糧食的連年豐產(chǎn)中，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的激勵(lì)作用功勞不小。不過實(shí)施多年之后，一些政策的效果正在遞減，一些政策還顯示出負(fù)面效應(yīng)，漸漸不適應(yīng)糧食生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，需要進(jìn)行改革調(diào)整。為此，本刊記者采訪了國務(wù)院發(fā)展研究中心學(xué)術(shù)委員會(huì)秘書長(zhǎng)程國強(qiáng)，他表示，我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策已進(jìn)入重要的調(diào)整關(guān)口。

　　記者：能否簡(jiǎn)單介紹一下我國當(dāng)前的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策？

　　程國強(qiáng)：我國當(dāng)前的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系是最近十年才逐步建立起來的。新世紀(jì)之后，中央作出了“兩個(gè)趨向”的重要論斷和“我國總體上已到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)發(fā)展階段”的重大判斷，制定了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活的基本方針。

　　由此，糧食最低收購價(jià)、臨時(shí)收儲(chǔ)、糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼等強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)、補(bǔ)貼支持農(nóng)業(yè)的政策措施陸續(xù)出臺(tái)�？傮w來看，目前以最低收購價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)為主的價(jià)格支持是補(bǔ)貼支持農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性措施，對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼則逐步成為支持農(nóng)業(yè)的重要方式。

　　記者：這些政策的作用應(yīng)該說是有目共睹的，那么，為什么又不斷出現(xiàn)對(duì)其進(jìn)行調(diào)整改革的呼聲？

　　程國強(qiáng)：上述補(bǔ)貼政策的陸續(xù)實(shí)施，標(biāo)志著我國農(nóng)業(yè)政策的全面轉(zhuǎn)型，其作用怎么評(píng)價(jià)都不為過。以糧食價(jià)格支持政策為例，這些年的實(shí)踐表明，這一政策在保護(hù)種糧農(nóng)民利益、調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性，增強(qiáng)糧食調(diào)控能力、維護(hù)糧食市場(chǎng)穩(wěn)定，確保國家糧食安全、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展等方面都發(fā)揮了極為重要的作用。

　　不過，任何政策都有一個(gè)出臺(tái)后不斷完善的過程，也有一個(gè)隨著形勢(shì)發(fā)展不斷調(diào)整優(yōu)化的過程，尤其是現(xiàn)行的一些農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策確實(shí)正面臨越來越大的挑戰(zhàn)，我認(rèn)為，是進(jìn)入到了一個(gè)調(diào)整的關(guān)口期了。

　　記者：您說的這些挑戰(zhàn)具體是指什么？

　　程國強(qiáng)：上面說到了，價(jià)格支持是我國補(bǔ)貼支持農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性措施，不過現(xiàn)在這一措施面臨越來越大的難題。近年因農(nóng)資價(jià)格和人工成本快速上漲，糧食生產(chǎn)成本大幅增加，而糧價(jià)提高幅度卻始終滯后于種糧成本上漲速度，導(dǎo)致種糧比較效益持續(xù)下降，耕地撂荒和非糧化現(xiàn)象、糧食生產(chǎn)兼業(yè)化和副業(yè)化趨勢(shì)日益突出。

　　但是，如果繼續(xù)提高糧食最低收購價(jià)、臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)，又將面臨市場(chǎng)扭曲加重、進(jìn)口壓力加大、WTO規(guī)則約束加強(qiáng)等突出問題。另外，糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等直接補(bǔ)貼措施，則受政策認(rèn)知、操作方式、補(bǔ)貼強(qiáng)度等影響，對(duì)糧食生產(chǎn)的激勵(lì)效應(yīng)不斷消減，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榧兇獾氖杖朕D(zhuǎn)移措施。

　　記者：那么應(yīng)該如何調(diào)整？

　　程國強(qiáng)：我認(rèn)為，首先要明確農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度調(diào)整的目標(biāo)。毫無疑問，相對(duì)發(fā)達(dá)國家而言，我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支持水平仍然較低。如2007年～2009年，韓國、日本的農(nóng)業(yè)支持總量平均相當(dāng)于本國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的64%，美國為36%，歐盟、加拿大分別為32%和26%，而我國只有13%。

　　因此，不斷加大對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼支持力度，是我國今后的必然選擇。但是我們也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，現(xiàn)階段我國還不能像美國、日本等發(fā)達(dá)國家那樣，進(jìn)行巨額補(bǔ)貼，更不具備全面、大規(guī)模補(bǔ)貼支持農(nóng)業(yè)的能力。

　　因此，現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的設(shè)計(jì)，政策目標(biāo)不宜過寬過泛，必須集中力量解決目前農(nóng)業(yè)發(fā)展中的突出矛盾和關(guān)鍵問題�；�于此，我認(rèn)為，現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的核心目標(biāo)是保障糧食安全、確保主要農(nóng)產(chǎn)品供給和促進(jìn)農(nóng)民增收；綜合目標(biāo)則是確保食品安全、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)業(yè)多功能等，須在實(shí)現(xiàn)核心目標(biāo)的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌兼顧。

　　記者：在這一目標(biāo)之下，您對(duì)具體的政策調(diào)整有何建議？

　　程國強(qiáng)：我想主要以糧食補(bǔ)貼來說明這個(gè)問題。新型補(bǔ)貼支持政策的關(guān)鍵是，既能有效調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性，又能盡可能減少對(duì)糧食市場(chǎng)的干預(yù)和扭曲，且符合WTO國際規(guī)則。據(jù)此，現(xiàn)行的價(jià)格支持補(bǔ)貼政策將主要有兩種可供替代的方案。

　　一是實(shí)施目標(biāo)收益補(bǔ)貼，或稱差價(jià)補(bǔ)貼。指政府預(yù)先確定糧食的目標(biāo)價(jià)格，農(nóng)民按市場(chǎng)價(jià)格隨行就市銷售。當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，則啟動(dòng)該政策，按兩者之間的差價(jià)給予農(nóng)民補(bǔ)貼。目標(biāo)收益補(bǔ)貼既有價(jià)格支持的特征，又有直接補(bǔ)貼的性質(zhì)，是由價(jià)格支持向直接補(bǔ)貼轉(zhuǎn)型過程中普遍使用的政策措施。

　　二是實(shí)施種糧目標(biāo)收益保險(xiǎn)。從今后發(fā)展趨勢(shì)看，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是一種市場(chǎng)導(dǎo)向的，既能有效促進(jìn)糧食生產(chǎn)，又能穩(wěn)定農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入的政策措施�，F(xiàn)階段，我國應(yīng)加快試點(diǎn)糧食產(chǎn)量指數(shù)保險(xiǎn)、糧食價(jià)格指數(shù)保險(xiǎn)；中長(zhǎng)期看，應(yīng)加快研究種糧目標(biāo)收益保險(xiǎn)，即以種糧收入為保險(xiǎn)標(biāo)的物，通過指數(shù)保險(xiǎn)的方式保障農(nóng)民種糧收益，促進(jìn)糧食生產(chǎn)。

　　在這兩種補(bǔ)貼中，共同點(diǎn)是都盡可能減少對(duì)糧食市場(chǎng)的干預(yù)和扭曲，不同點(diǎn)是差價(jià)補(bǔ)貼屬于WTO農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則中不可免除的“黃箱”政策，其補(bǔ)貼資金須實(shí)行總量控制，而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)則屬于“綠箱”政策，不受這方面的限制。因此在發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的實(shí)踐中，差價(jià)補(bǔ)貼大多為過渡性政策，以各種農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的形式進(jìn)行補(bǔ)貼則更為常見。

　　另外，對(duì)于直接補(bǔ)貼，需要繼續(xù)加大力度，著力發(fā)揮其對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)激勵(lì)和收入轉(zhuǎn)移的雙重效應(yīng)。建議對(duì)今后新增的直接補(bǔ)貼，實(shí)行與農(nóng)民實(shí)際種植面積掛鉤的政策機(jī)制。其關(guān)鍵是，抓緊建立“農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼基礎(chǔ)信息管理系統(tǒng)”。該信息系統(tǒng)包含全國各個(gè)農(nóng)戶土地承包與種植面積的地理信息基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，能夠準(zhǔn)確甄別和確定各農(nóng)戶的產(chǎn)量、種植面積等情況。

　　記者：農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策如何與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展、與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育相適應(yīng)？

　　程國強(qiáng)：這也是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策調(diào)整的重要取向。我建議，第一，實(shí)施專業(yè)農(nóng)戶補(bǔ)貼。對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)經(jīng)營耕地面積在一定范圍內(nèi)（如30畝～150畝），且主要從事糧食生產(chǎn)的農(nóng)戶，按糧食實(shí)際種植面積給予補(bǔ)貼。種植規(guī)模較大的商業(yè)化農(nóng)戶，由于能夠獲得高于平均水平的利潤，可不納入補(bǔ)貼范圍。

　　第二，對(duì)專業(yè)農(nóng)戶用于農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的自主投資，給予定額的直接投資補(bǔ)助；對(duì)商業(yè)化種糧大戶，給予信貸利息補(bǔ)貼或者提供低息貸款。

　　第三，實(shí)施農(nóng)業(yè)環(huán)保補(bǔ)貼�？煽紤]以糧食主產(chǎn)區(qū)的專業(yè)農(nóng)戶為補(bǔ)貼對(duì)象，對(duì)采用資源節(jié)約、環(huán)境友好生產(chǎn)方式（如使用有機(jī)肥或采取測(cè)土配方施肥，減少農(nóng)藥使用量等）導(dǎo)致的損失給予一定補(bǔ)貼。（記者 高遠(yuǎn)至）資料鏈接“黃箱”與“綠箱”

　　農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是一國政府對(duì)本國農(nóng)業(yè)支持與保護(hù)政策體系中最主要、最常用的政策工具。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼有兩種：廣義補(bǔ)貼，即政府對(duì)農(nóng)業(yè)部門的所有投資或支持，如對(duì)科技、水利、環(huán)保、保險(xiǎn)等方面的支持，由于不會(huì)對(duì)產(chǎn)出結(jié)構(gòu)和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)產(chǎn)生直接顯著的扭曲性作用，被稱為“綠箱”政策。

　　狹義補(bǔ)貼，如對(duì)糧食等農(nóng)產(chǎn)品提供的價(jià)格、出口或其他形式的補(bǔ)貼，通常會(huì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)造成直接明顯的扭曲性影響，被稱為“黃箱”政策。世貿(mào)組織農(nóng)業(yè)協(xié)議不贊同“黃箱”政策，并試圖通過多邊貿(mào)易協(xié)議框架加以限制和削減，但不限制“綠箱”政策。