今日關(guān)注：新時期做好農(nóng)村改革的4個方面

　　中國目前的城市化率已經(jīng)達(dá)到52.3%，是一個城市和農(nóng)村各占一半的國家，如果按照每年一個百分點(diǎn)的城市化率增長速度計算，到2020年，城市化率將達(dá)到60%左右。這意味著，未來10年是中國從農(nóng)村社會向城市社會轉(zhuǎn)型的最關(guān)鍵時期，可以說，這一轉(zhuǎn)型決定著中國現(xiàn)代化的成敗，這也是未來五到十年三農(nóng)政策的背景和基本立足點(diǎn)。

　　一、決定轉(zhuǎn)型成功的幾個關(guān)鍵因素

　　第一，城鄉(xiāng)融合。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)，20 1 2年中國農(nóng)民工總量已經(jīng)達(dá)到26261萬人，比201 1年增加983萬人。未來1 0年還將有1億多農(nóng)民工進(jìn)入城市就業(yè)。這些從農(nóng)村進(jìn)入到城市的農(nóng)民工如何和能否真正融入城市社會，是我國社會轉(zhuǎn)型能否成功要邁過的第一道坎。

　　第二，糧食問題與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。伴隨著如此大規(guī)模的農(nóng)村人口遷移到城市，生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的重新配置，原來的糧食生產(chǎn)者變?yōu)榧Z食消費(fèi)者，中國農(nóng)業(yè)支撐糧食生產(chǎn)的方式正在發(fā)生重大變化。中國的農(nóng)業(yè)發(fā)展方式將朝哪個方向走?變到什么程度?糧食自給政策如何因應(yīng)?國內(nèi)和國際市場如何統(tǒng)籌?技術(shù)路線如何演化?

　　第三，農(nóng)村勞動力對經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)從數(shù)量向質(zhì)量轉(zhuǎn)變。我國正在經(jīng)歷從勞動密集型產(chǎn)業(yè)向依靠勞動力質(zhì)量的技術(shù)密集和創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)升級。上一個戰(zhàn)略機(jī)遇期，靠農(nóng)村勞動力數(shù)量，下一個機(jī)遇期，則靠農(nóng)村能夠提供的人力資本。升級的核心是依靠人力資本的提升。而整個中國人力資本的存量主要來自農(nóng)村，也就是說，中國農(nóng)民人口的素質(zhì)和質(zhì)量決定了中國產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的成敗。

　　第四，農(nóng)村治理模式轉(zhuǎn)變。中國正在經(jīng)歷著一場巨大的社會轉(zhuǎn)型，而擁有最廣闊疆域的農(nóng)村的治理優(yōu)劣將直接決定中國社會轉(zhuǎn)型的成敗。若要使農(nóng)村成為國家轉(zhuǎn)型進(jìn)程中一個積極的因素而不是破壞性因素，就需要理順一些關(guān)鍵的矛盾，要在農(nóng)村治理上實(shí)行真改革。

　　二、農(nóng)地制度改革的兩難選擇

　　中國未來農(nóng)產(chǎn)品供給問題實(shí)質(zhì)上是農(nóng)業(yè)發(fā)展道路的選擇問題，我們是走“小農(nóng)+高補(bǔ)貼”的道路?還是走“大農(nóng)+雇傭農(nóng)場”的道路，我們未來幾年必須做出選擇。

　　我認(rèn)為中國未來的農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展，應(yīng)該是兩條農(nóng)業(yè)道路中間模式——既不會是完全的自耕農(nóng)制度，也不會是完全的大農(nóng)場，而是以村社為基礎(chǔ)的適度規(guī)�；�的家庭經(jīng)營的模式。這一轉(zhuǎn)型的基本制度內(nèi)核是，原來土地承包者長期持有承包權(quán)或者田底權(quán)，并且擁有處置權(quán)，來保證土地利用效率的提高和適度的規(guī)�；�。

　　應(yīng)該說，目前的小規(guī)模、商品率低的自耕農(nóng)制度有其現(xiàn)實(shí)性，因?yàn)橹袊�是一個擁有最大規(guī)模的小農(nóng)人口的國家——即便到2020年，城市化率達(dá)到了60%，我們?nèi)匀粨碛?.6億農(nóng)村人口。農(nóng)村人口的穩(wěn)定對整個國家的穩(wěn)定具有重大的影響。

　　小規(guī)模的自耕農(nóng)自然會以兼業(yè)為主，因?yàn)殡S著未來城市化和工業(yè)化的逐漸加深，農(nóng)業(yè)收入占農(nóng)戶總收入的比重勢必會越來越低，農(nóng)民家庭內(nèi)部對勞動力的配置自然是主要勞動力外出從事非農(nóng)就業(yè)，土地留給老人、婦女這樣的半勞力打理，這就造成了現(xiàn)在比較突出的農(nóng)業(yè)老齡化和婦女化問題，并且農(nóng)業(yè)也日益自給化，土地的效率日益降低。

　　除此之外，由于小規(guī)模農(nóng)業(yè)種植糧食土地效益自然比較低，因此很多農(nóng)戶會選擇種植蔬菜、水果等經(jīng)濟(jì)作物，使農(nóng)地非糧化的傾向越來越大，這就對國家的主糧安全構(gòu)成潛在威脅。即便是發(fā)展合作社、種糧大戶仍然解決不了農(nóng)業(yè)的非糧化問題，其原因在于，我們現(xiàn)在流轉(zhuǎn)的土地規(guī)模，還不足以使得種植小麥、玉米、水稻等主糧的規(guī)模效益顯現(xiàn)出來。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，除了東北地區(qū)流轉(zhuǎn)規(guī)模達(dá)到成千上萬畝的情況之外，大多數(shù)的農(nóng)區(qū)流轉(zhuǎn)土地規(guī)模都在幾十畝、上百畝之間，經(jīng)營者在糧食作物和經(jīng)濟(jì)作物之間做土地的配置時，自然為了獲得比較高的利潤率而選擇非糧化。而對于日、韓以及中國這樣的東亞國家，糧食安全的底線是主糧安全，因此只有國家對主糧種植進(jìn)行高補(bǔ)貼，使用如土地面積測量儀來精準(zhǔn)測定土地面積合理安排耕地才能保證主糧種植的適當(dāng)規(guī)模。即便是我們在未來達(dá)到60%的城市化率，中國小農(nóng)社會的基本格局仍然是改變不了的，靠農(nóng)業(yè)的規(guī)�；�種植來支撐農(nóng)業(yè)的適度效益在未來五至十年是看不到的。

　　因此我們必須有一套制度設(shè)計，使離開農(nóng)村進(jìn)入到城市的3～4億左右轉(zhuǎn)移到城市的農(nóng)村人口真正融入城市，讓他們真正能與農(nóng)地經(jīng)營脫鉤。只有這個群體在城市的社保、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、住房等整套政策和城市實(shí)現(xiàn)了接軌，他們的土地才能在理論上轉(zhuǎn)給留在農(nóng)村的人口種植。但是，這些人的土地如何退給留在農(nóng)村的人，是一個需要認(rèn)真研究的問題。我們不能簡單地讓他們交出土地，這會對國家的安定造成沖擊、引起動蕩。也不能用土地?fù)Q社保——因?yàn)�，土地是農(nóng)民的基本權(quán)利，而社保則是他們進(jìn)入到城市工作生活后應(yīng)該享有的公共服務(wù)，這兩項權(quán)利之間沒有可置換性。

　　我認(rèn)為不妨把現(xiàn)有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)中再設(shè)一個處置權(quán)，即在農(nóng)民對承包土地的使用權(quán)、收益權(quán)、農(nóng)地農(nóng)用的流轉(zhuǎn)權(quán)之外，再賦予農(nóng)民對于承包土地的處置權(quán)。同時，還需要對耕地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離(承包權(quán)等同于明清時期的田底權(quán)，經(jīng)營權(quán)等同于田面權(quán))，田底權(quán)和田面權(quán)的分離，可以避免目前進(jìn)城農(nóng)民對承包地的處置困境，而放心地將經(jīng)營權(quán)讓渡給留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)種植的人。同時，農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的土地經(jīng)營權(quán)權(quán)能也要賦權(quán)充分，對其合法流入的經(jīng)營權(quán)應(yīng)該可以出租、抵押，這樣為土地規(guī)�；�之后的土地投資、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的投入等也可以得到保障，經(jīng)營者之間的流轉(zhuǎn)也能成為可能。這樣目前制約農(nóng)業(yè)發(fā)展的自給化、老齡化、過小規(guī)模、土地利用效益低等問題就可以得到一定程度的緩解。

　　另外一個在農(nóng)地經(jīng)營制度中必須認(rèn)真對待的制度是村社制度。我認(rèn)為鄉(xiāng)土社會的村社應(yīng)在新時期土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營及經(jīng)營者的選擇和培育上發(fā)揮應(yīng)有的作用。農(nóng)村土地的社區(qū)共有制使得農(nóng)村社區(qū)的土地耕種經(jīng)營具有排外性，這個特點(diǎn)在可見的未來并沒有發(fā)生根本性轉(zhuǎn)折的可能性，但由于耕作模式的現(xiàn)代化，在未來五到十年間，村社的邊界將會發(fā)生一定的變化。我認(rèn)為在一定的時期內(nèi)，土地的規(guī)模經(jīng)營邊界會越來越村社化，會形成一個個以村社為單位的農(nóng)場，根據(jù)村社邊界內(nèi)農(nóng)戶的經(jīng)營能力來確定經(jīng)營者和經(jīng)營規(guī)模，村社內(nèi)可以出現(xiàn)數(shù)量不等的農(nóng)場，農(nóng)場主則產(chǎn)生于村社內(nèi)部。村莊在為農(nóng)業(yè)提供農(nóng)資供銷、農(nóng)產(chǎn)品銷售、農(nóng)業(yè)科技等方面將是一個重要載體，否則，其他很多主體也會進(jìn)來。也就是說，村莊將會在未來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式中發(fā)揮重要的作用，而不是逐漸消亡。

　　那么，在未來農(nóng)村改革中對村社制度如何安排?

　　擁有悠久歷史的中國鄉(xiāng)村村社，是以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的耕作半徑為基礎(chǔ)形成的。在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)機(jī)械化的發(fā)展過程中，村社的耕作半徑正在逐漸擴(kuò)大，那么未來農(nóng)村的村社邊界也應(yīng)該會隨之逐漸外擴(kuò)，這些變化將會沖擊現(xiàn)有的村社集體所有權(quán)’，帶來村社集體所有制的變革�，F(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)村社在合并過程中集體所有權(quán)的虛化甚至消失，有些地方在村莊合并的過程中直接將自然村的所有權(quán)上升到行政村一級，這些都是不利于農(nóng)村穩(wěn)定和農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的。我認(rèn)為在這個村社發(fā)展的過程中，應(yīng)該將集體所有權(quán)量化、確權(quán)為成員權(quán)，這樣就避免了由于變更集體所有權(quán)或者變更村社的范圍忽視集體所有權(quán)的問題，也就避免了農(nóng)村土地成員權(quán)的混亂。以上兩項政策安排恰當(dāng)了，現(xiàn)在面臨的農(nóng)民進(jìn)城之后對農(nóng)業(yè)的沖擊問題就可以得到緩解。

　　三、教育政策調(diào)整實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人力資本的提升

　　中國正在進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級，都需要人力資本的支撐，而農(nóng)村將來在客觀上仍將提供主要的人力資源供給。目前，作為中國工業(yè)化勞動力主體的農(nóng)村勞動力是基本沒有受過職業(yè)培訓(xùn)而直接進(jìn)入到產(chǎn)業(yè)體系。要想真正實(shí)現(xiàn)國家的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級，中國從現(xiàn)在開始，必須要建立國家層面對農(nóng)村人口的職業(yè)教育培訓(xùn)體系，否則國家的產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型將因沒有人力資本基礎(chǔ)的支撐而受阻。目前的以大型和特大城市為載體構(gòu)建的、以高等教育為主的教育資源分配格局要轉(zhuǎn)向以職業(yè)培訓(xùn)為主導(dǎo)的教育資源分配格局，并且勞動力職業(yè)培訓(xùn)應(yīng)在勞動力輸出大省得到強(qiáng)化，這對于中國未來成為人力資本大國具有舉足輕重的意義，是一個國家戰(zhàn)略問題。

　　與人力資本提升直接相關(guān)的，還有城鄉(xiāng)制度的接軌問題。我們要對已經(jīng)和將要進(jìn)入城市的3～4億左右的農(nóng)村人口如何融入城市進(jìn)行整體性政策設(shè)計。根據(jù)201 3年5月全國婦聯(lián)發(fā)布《我國農(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動兒童狀況研究報告》顯示，我國目前留守兒童已經(jīng)超過了6000萬，這一規(guī)模巨大的兒童的教育、心智培育基本是割裂的，而他們的父母為了孩子最終會在一定的時期返回到農(nóng)村。因此，對進(jìn)入城市的農(nóng)民工如何融入城市的制度設(shè)計，是提升中國人力資本的關(guān)鍵。除了我們耳熟能詳?shù)纳绫�、醫(yī)療和養(yǎng)老制度的接軌外，還要對這個產(chǎn)業(yè)工人群體建立一個職業(yè)培訓(xùn)體系，這需要一整套的培訓(xùn)、訓(xùn)練、技工考核、職業(yè)資格的認(rèn)證和升級制度設(shè)計。這個群體的子女，即數(shù)以千萬計的留守兒童是成為下一代的低端產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民工還是成為支持中國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的人力資本，將取決于我們的制度選擇和設(shè)計。我認(rèn)為未來進(jìn)城從事非農(nóng)就業(yè)的農(nóng)民工向城市轉(zhuǎn)移，必須要以舉家遷移為主。其核心是我們的住房保障體系以及教育體系的建立和完善。

　　四、農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)變革

　　農(nóng)村的治理結(jié)構(gòu)直接關(guān)系到國家的長治久安。農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的核心問題是：我們目前的農(nóng)村治理方式已經(jīng)難以適應(yīng)轉(zhuǎn)型的需要，也滯后于農(nóng)村的發(fā)展現(xiàn)狀。

　　我們現(xiàn)在的農(nóng)村治理是靠支部建在村這種新中國成立以來就開始運(yùn)轉(zhuǎn)的維持農(nóng)村穩(wěn)定的制度安排。這一制度在發(fā)生了巨大變化的新時期的農(nóng)村正在面臨著巨大的挑戰(zhàn)。在很多地區(qū)，村莊集體經(jīng)濟(jì)已經(jīng)虛化，村集體對農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)控制力也非常弱。而村莊的自治方面，除了村民選舉之外，村民自治事實(shí)上是虛化的，村民并沒有被賦予事實(shí)上的管理村莊的自治權(quán)力。因此，村黨支部、集體經(jīng)濟(jì)和村民自治這三駕馬車基本上難以合力維護(hù)農(nóng)村治理。這樣的治理現(xiàn)狀，在目前農(nóng)村人口大量流動到城市的現(xiàn)實(shí)情況下，將會在未來五到十年出現(xiàn)更多的矛盾和沖突。

　　我認(rèn)為對于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)等有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的村莊和中西部傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力很弱的村莊，不應(yīng)該是一刀切的改革模式，而應(yīng)該區(qū)別對待。

　　對于沒有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的村莊，財政應(yīng)該下伸，恢復(fù)傳統(tǒng)村社的維持穩(wěn)定、化解糾紛、排解矛盾、上傳下達(dá)、提供基本公共品的職能。這需要認(rèn)真細(xì)致的政策安排。

　　而對于發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，應(yīng)該推動重大的村莊治理結(jié)構(gòu)的改革。目前發(fā)達(dá)地區(qū)面臨的問題是越發(fā)展越麻煩，麻煩的根源是，隨著城市化和工業(yè)化的發(fā)展，這些地區(qū)的土地收益大大上漲，長出了一塊巨大的集體資產(chǎn)，但是國家針對集體財產(chǎn)的財產(chǎn)制度安排并沒有跟上，結(jié)果就造成了黨支部、集體經(jīng)濟(jì)組織和村民自治組織這三駕馬車為爭奪對村社經(jīng)濟(jì)的控制權(quán)斗爭不斷。由于集體資產(chǎn)與農(nóng)民之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系沒有理順，于是，這三股力量一邊斗爭，一邊又黑箱操作，引起了農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿。因此，這類地區(qū)應(yīng)該盡快對集體資產(chǎn)進(jìn)行清理和了斷，將集體資產(chǎn)量化給村民，之后進(jìn)行重組，逐漸形成以資本為紐帶的市場主體，而村社則承擔(dān)提供公共品的職能，不參與集體資產(chǎn)的經(jīng)營。這樣政經(jīng)不斷分離，農(nóng)民的權(quán)利得到保障，公共品的提供主體明晰，農(nóng)村治理的混亂局面就可以得到解決。